美國空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制修訂——科學(xué)界與產(chǎn)業(yè)界和政府不斷博弈的過程
（紀(jì)翠玲 賈朋群 中國氣象局培訓(xùn)中心）
一、美國空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)概況
空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是在限定的時間內(nèi)對環(huán)境空氣中各種污染物的最高允許質(zhì)量濃度給予的規(guī)定，是為實現(xiàn)國家環(huán)境政策要求而確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，也是評價環(huán)境空氣質(zhì)量的依據(jù)。美國將環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)分為兩級。一級標(biāo)準(zhǔn)以保護人體健康為主要對象，包括對哮喘病患者、兒童、老年人等"敏感"人群健康狀況的保護；二級標(biāo)準(zhǔn)以保護自然生態(tài)及公眾福利為主要對象，包括防止能見度降低和防止對動物、莊稼、蔬菜及建筑物等的損害。
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美國的《清潔空氣法》要求環(huán)保署（EPA）每五年就要對煤煙（即顆粒物）、臭氧等主要空氣污染物的標(biāo)準(zhǔn)進行一次復(fù)審。1997年，EPA根據(jù)《清潔空氣法》在1971年、1973年、1978年、1979年、1980年、1987年、1990年等版本不斷修訂的基礎(chǔ)上重新編制了空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對SO2、PM10、PM2.5、NO2、CO、O3和Pb等污染物給出了控制限值。隨著美國經(jīng)濟社會的發(fā)展和空氣污染的加重，多年未修訂的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)已遠遠不能適應(yīng)保護人體健康、生態(tài)環(huán)境和公眾福利的目標(biāo)，為此，科學(xué)家和社會團體專家紛紛提議要求重新修訂和提高這些主要污染物的標(biāo)準(zhǔn)。然而，EPA在確定污染物含量的具體數(shù)值時并不重視科學(xué)家的建議，因此總是遭到科學(xué)界和社會團體的強烈反對和抨擊。美國空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制修訂是科學(xué)界與產(chǎn)業(yè)界和政府不斷博弈的復(fù)雜過程。
二、煤煙標(biāo)準(zhǔn)的修訂
煤煙是造成空氣污染和具有嚴(yán)重危害的主要污染物之一。2005年12月，美國環(huán)保署署長約翰遜在制定煤煙這個主要的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時決定放棄科學(xué)顧問委員會的建議，這一舉動立刻激怒了科學(xué)家和環(huán)境學(xué)團體。2006年12月，新的煤煙標(biāo)準(zhǔn)頒布實施，它對環(huán)境空氣中煤煙含量規(guī)定的更加嚴(yán)格，定為15微克/立方米。雖然新標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)過多方討論和征求意見最終確定下來的，然而美國有13個州對這個新標(biāo)準(zhǔn)并不認(rèn)同，并對EPA未能制定良好的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)而提出起訴。訴訟方中的賓夕法尼亞州環(huán)保部門認(rèn)為EPA在過去的研究分析中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)如果將可接受空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中的煙粒含量降至13微克，那么每年就可以避免24000人因慢性呼吸道和哮喘病而早逝，EPA的科學(xué)家曾向EPA提出了提高空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的建議，希望把可接受的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中的煙粒的含量從15微克/立方米降至13或14微克，但是他們的建議卻被忽視了。
三、臭氧標(biāo)準(zhǔn)的修訂
臭氧是空氣中光化學(xué)煙霧的主要成分，會對人的肺部造成危害，使人易患呼吸系統(tǒng)疾病和加重哮喘。發(fā)電廠、機動車、工業(yè)設(shè)施、汽油揮發(fā)和化學(xué)溶劑被認(rèn)為是臭氧人為排放的主要來源，因此，臭氧標(biāo)準(zhǔn)的修訂將會影響到這些能夠產(chǎn)生臭氧的化學(xué)物質(zhì)源。據(jù)美國媒體報道，美國一些衛(wèi)生專家和國會議員曾批評EPA多年不更新空氣臭氧含量標(biāo)準(zhǔn)，而石油、電力等行業(yè)以危害經(jīng)濟為由游說不要更新這一標(biāo)準(zhǔn)。事實上，EPA對臭氧標(biāo)準(zhǔn)的最后一次審查是在1997年，舊標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)使用了長達10年之久。美國肺科協(xié)會（ALA）和其他組織對于EPA沒能及時修訂該標(biāo)準(zhǔn)提出了訴訟并最終獲勝，要求EPA在2008年3月12日之前發(fā)布一項新標(biāo)準(zhǔn)。
2008年3月12日EPA宣布，根據(jù)《清潔空氣法》的要求和有關(guān)臭氧效應(yīng)和煙霧的基本組成的最新科學(xué)發(fā)現(xiàn)，美國將執(zhí)行比以往更加嚴(yán)格的8小時地面臭氧新標(biāo)準(zhǔn)，其中，新的一級標(biāo)準(zhǔn)提高為75ppb（ppb即十億分之一，表示空氣中污染物的體積濃度），新的二級標(biāo)準(zhǔn)與原來的主要標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)，仍為84ppb。按照EPA的原有規(guī)定，美國全國空氣監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)中的700多個縣鎮(zhèn)有多達345個不達標(biāo)，而在舊標(biāo)準(zhǔn)下，只有85個縣鎮(zhèn)不達標(biāo)。新標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格的規(guī)定，旨在保護"人類社會安全"，它是清潔空氣法案中定義更廣的階段，涉及土壤、植被、能見度和財產(chǎn)等多個方面。EPA透露這項標(biāo)準(zhǔn)的修訂是美國環(huán)保署通過研究1700多項有關(guān)臭氧公眾健康和福利效應(yīng)的同行評議科學(xué)研究成果，征求職員和外部科學(xué)顧問委員會的意見，并廣泛征求公眾意見，才最終選擇這一標(biāo)準(zhǔn)值，先后召開了5次聽證會，收到了大約9萬條書面意見。據(jù)EPA評估，要想達到新的臭氧標(biāo)準(zhǔn)，估計全美每年需要投入76億至85億美元來改善空氣質(zhì)量。與治污成本相比，臭氧含量降低將獲得20到190億美元的健康效益，包括支氣管炎和哮喘防治、住院和急診、非致命心臟病防治以及新生兒死亡等。
在這項標(biāo)準(zhǔn)的修訂過程中，產(chǎn)業(yè)界團體忠告EPA署長不要干涉臭氧標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)是用來保護公眾健康并要顧及哮喘病患者和兒童這樣的敏感人群的安全，他們認(rèn)為污染物濃度的界限值定為80ppb最合適。美國肺科協(xié)會和其他組織包括EPA的兒童健康保護顧問委員會，要求標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)應(yīng)定為60ppb。EPA的清潔空氣科學(xué)顧問委員會（CASAC）引用了權(quán)威的科學(xué)證據(jù)，一致推薦標(biāo)準(zhǔn)不要超過70ppb。同煤煙標(biāo)準(zhǔn)一樣，EPA署長最終依舊沒有采納科學(xué)顧問們的建議。2008年3月12日，約翰遜宣布他已經(jīng)認(rèn)真考慮了顧問們的建議，正在把這項主要標(biāo)準(zhǔn)定得更加嚴(yán)格但是調(diào)整為75ppb。在一次電話新聞發(fā)布會中他說"我履行了我的職責(zé)，遵守了法律，尊重了科學(xué)"。在EPA科研人員比較了暴露模型和進行不確定性分析后，約翰遜在標(biāo)準(zhǔn)最終草案中解釋到"從公眾健康角度來看，感覺不到70ppb和75ppb二者之間的顯著區(qū)別"。對于約翰遜的這一觀點，公共健康倡議者則不以為然，并引用了EPA的分析結(jié)論加以反駁，即跟75ppb相比70ppb將意味著每年減少780人死亡、280個心臟病患者和720個哮喘病患者。
此外，這項標(biāo)準(zhǔn)采用了與煤煙標(biāo)準(zhǔn)同樣的量度方式，即每天8小時的平均值和定義了同樣的級別，清潔空氣科學(xué)顧問委員會建議EPA應(yīng)該改變二級標(biāo)準(zhǔn)的度量方法，以便更好地保護樹木、作物和其他植被在生長季免受臭氧的不斷累積而造成的損害，這一建議同樣未被采納。這是因為在標(biāo)準(zhǔn)最終稿公示截止之前不到一周，EPA收到了來自白宮的備忘錄，上面記錄了白宮管理和預(yù)算辦公室常規(guī)事務(wù)負(fù)責(zé)人蘇珊·達德的意見，她反對改變二級標(biāo)準(zhǔn)的度量方法，認(rèn)為EPA僅僅考慮了植被而忽略了經(jīng)濟價值等其他方面的影響。EPA對此持反對意見，在第二天的備忘錄中，副署長還為環(huán)保署的立場進行了辯護。然而，就在宣布這項標(biāo)準(zhǔn)最終稿的新聞發(fā)布會之前，EPA又收到了達德利的一個備忘錄，上面說喬治·布什總統(tǒng)和她的觀點一致。為此，EPA官員將發(fā)布會推遲了5個小時并改寫了這項法令，依舊維持了原來的度量方法，使第二個標(biāo)準(zhǔn)的水平與新的主要標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)，也即84ppb。EPA的這一行為使得這項標(biāo)準(zhǔn)一頒布就遭到了科學(xué)界的強烈反對，認(rèn)為EPA雖然使這個健康標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格，但是輕視了科學(xué)顧問的建議，更多地考慮了白宮的偏好。有學(xué)者認(rèn)為白宮對標(biāo)準(zhǔn)的控制是顯而易見的。約翰霍浦金斯大學(xué)的流行病專家林恩·高曼認(rèn)為EPA這樣的國家行政主管部門不能充分保護公眾健康就是"藐視法律"。
四、鉛標(biāo)準(zhǔn)的修訂
鉛會導(dǎo)致智力下降、腎損害及其他嚴(yán)重的健康問題。由于美國禁止將鉛作為汽油的添加劑，并通過讓汽車裝備催化轉(zhuǎn)換器，因而在過去30年里，空氣中的鉛排放已經(jīng)下降了97%以上?？諝獠辉偈侵饕U接觸的最常見來源，在大多數(shù)地方，水和鉛涂料是更棘手的鉛來源。然而在鋼鐵鑄造廠、銅冶煉廠、采礦作業(yè)點、廢物焚化爐和混凝土廠等地區(qū)，空氣中仍然存在有高濃度的鉛。此外，小型飛機仍然使用含鉛的汽油。由于環(huán)保人士提起的訴訟，法庭要求EPA于2008年9月1日之前完成新規(guī)定。2008年5月1日，EPA提出了一個新標(biāo)準(zhǔn)，即每立方米鉛含量為0.1到0.3微克，是舊標(biāo)準(zhǔn)的1/15到1/5。這是此法規(guī)30年來第一次修訂。
EPA的空氣和放射物辦公室工作人員表示，在上世紀(jì)90年代曾對舊標(biāo)準(zhǔn)進行過審查，但沒有進行修改，2007年底EPA曾設(shè)想完全廢除該標(biāo)準(zhǔn)。自然資源保護委員會的一位律師表示，該組織非常高興地看到EPA放棄了廢除該標(biāo)準(zhǔn)的行動。但他同時也表示，在擬議的鉛含量范圍中，高端部分的0.3微克仍比美國科學(xué)顧問委員會一致推薦的水平還要高。美國加州民主黨參議員、參議院環(huán)境和公共工程常設(shè)委員會主席芭芭拉·伯克瑟認(rèn)為，新標(biāo)準(zhǔn)不夠嚴(yán)格，不足以保護兒童，"這一次布什政府又沒有理會科學(xué)家的意見。"鉛標(biāo)準(zhǔn)的修訂再一次證實了白宮對新標(biāo)準(zhǔn)的影響。
