颶風(fēng)“桑迪”讓氣候問題再次受到輿論關(guān)注，當(dāng)前美國大選結(jié)果已經(jīng)揭曉，對美方在今年多哈會議的表現(xiàn)已經(jīng)可以做出大致的預(yù)判或情景的設(shè)想。

本文梳理了美國氣候變化政策的歷史演變，并試圖剖析出其背后一致的行為邏輯，歸納出其真實(shí)的政治模式，并從近期情勢判斷出發(fā)預(yù)判美國在多哈會議前的立場動向，提出各方博弈和合作的務(wù)實(shí)建議。

氣候領(lǐng)域四大行為邏輯

普遍認(rèn)為美國曾是推動全球變暖的科學(xué)研究和使“氣候安全”概念走入公眾視野及國際政治前沿的主要力量，但縱觀自1988年以來的美國氣候政治和外交的演變過程，從老布什、克林頓、小布什到奧巴馬，歷屆美國政府在氣候變化問題上存在著表面上的反復(fù)但實(shí)質(zhì)都鮮有作為，始終未真正表現(xiàn)出如歐盟那般勃勃的雄心。從這段歷史總結(jié)美國氣候領(lǐng)域內(nèi)政外交的行為邏輯，至少有四方面跡象可循：尚未形成政治共識；必須服從國家利益；不愿失去主導(dǎo)地位；以及希望尋求格局突破。

美國政界及其背后的商界、學(xué)界和軍方對氣候變化問題的觀點(diǎn)一開始就存在分歧，形成了其國內(nèi)氣候政治勢力的互相牽制。美國在行政和立法、聯(lián)邦和各州之間的雙重分權(quán)體系體現(xiàn)了各利益相關(guān)者的代表性，但也使得氣候立法在美國困難重重。傳統(tǒng)和新興企業(yè)的不同游說力量讓達(dá)成政治共識的過程更為漫長。

美國一貫主張氣候政策應(yīng)該服從國家利益，應(yīng)和其他領(lǐng)域的公共政策積極重疊，為其他政治目標(biāo)帶來了機(jī)遇，為本國帶來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競爭優(yōu)勢。這些政策和目標(biāo)包括能源獨(dú)立、技術(shù)創(chuàng)新、社會福利、創(chuàng)造就業(yè)、生活消費(fèi)等。

《2009清潔能源與安全法案》和《2010年美國電力法（草案）》濃墨重彩地在保障能源獨(dú)立、促進(jìn)技術(shù)發(fā)展、提振經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造就業(yè)和保護(hù)消費(fèi)者方面進(jìn)行內(nèi)容的鋪排，并特別在排放許可和資金分配上傾斜于后兩方面，并體現(xiàn)貿(mào)易保護(hù)傾向。當(dāng)然在美國具有技術(shù)和市場優(yōu)勢的領(lǐng)域，如能效、頁巖氣、替代能源等，投資和政策力度始終很大。

美國希望在國際氣候談判中充分體現(xiàn)其意志和利益，并盡可能地在國際環(huán)境安全領(lǐng)域扮演領(lǐng)導(dǎo)者，其一般不熱衷于不由其主導(dǎo)的國際進(jìn)程。美國在拒絕《京都議定書》（以下簡稱《議定書》）之后，所受到的責(zé)難和批評的觀點(diǎn)就是，美國正面臨著喪失在全球環(huán)境安全方面的主導(dǎo)權(quán)，這其中就有包括軍方和主流學(xué)界的聲音，指向國會的報告陸續(xù)不斷。奧巴馬就任以后，美國曾想重新積極參與并企圖主導(dǎo)氣候領(lǐng)域的國際合作，并意圖通過綠色經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造就業(yè)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

美國另辟蹊徑在氣候領(lǐng)域仍然發(fā)揮著重要影響，并通過學(xué)界、企業(yè)和非政府組織等方面的多元力量扮演著活躍的角色，并試圖尋求對現(xiàn)有氣候機(jī)制進(jìn)行替代性的創(chuàng)新。

美國在2005年曾發(fā)起了“亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴計(jì)劃”（APP），意在提供一個不同于《議定書》的自愿、無法律約束力的國際合作框架。2009年以來更是主動發(fā)起和參與創(chuàng)立“主要經(jīng)濟(jì)體能源與氣候論壇”（MEF）、“氣候與清潔空氣聯(lián)盟”（CCAC）、“全球農(nóng)業(yè)溫室氣體研究聯(lián)盟”等主渠道外機(jī)制。美國在這些計(jì)劃中，力圖通過推動非主要領(lǐng)域的較小成本和規(guī)模的行動，比如減少甲烷、黑碳、氫氟碳化物等“短壽命氣候污染物”（SLCP）排放，以體現(xiàn)其應(yīng)對氣候變化的積極姿態(tài)，并希望能最大限度地擴(kuò)展美國能源技術(shù)的國際市場，利用技術(shù)壟斷優(yōu)勢獲得實(shí)質(zhì)利益。美國還習(xí)慣和善于通過學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、跨國企業(yè)和非政府組織不斷擴(kuò)大其全球影響力。美國的各類與政府和企業(yè)有著密切關(guān)系的基金會、公益和環(huán)保組織等在全球發(fā)揮著重要作用，其大量資助主要流向各國高校、科研機(jī)構(gòu)和政府部門，通過與這些機(jī)構(gòu)合作，資助、參與各國相關(guān)法律和政策的制定及咨詢，這在中國也較為顯著。

擇機(jī)“撬動”氣候政治的輿論“杠桿”

基于上述的歷史分析，結(jié)合近期美國大選的情勢發(fā)展，對多哈會議前美方動向和立場有如下預(yù)判：

首先，大選后美國內(nèi)政治勢力并未發(fā)生較大改變，政界和各方力量尚處于蓄勢時期，相關(guān)立場變動的可能性較小。

據(jù)調(diào)查，自2009年以來美國媒體對氣候變化的報道頻率降低了40%左右。與以往“氣候年”（比如1997、2001、2007、2009年）美國國內(nèi)政治、輿論和學(xué)界在氣候變化問題上態(tài)勢不同，今年各界都較少談及氣候變化，大選議題爭論也基本未涉及氣候變化，奧巴馬連任后也未就氣候變化問題發(fā)表新的觀點(diǎn)，因此美國較少有可能會在多哈會議突然發(fā)力有新的動作。

奧巴馬將會在其又一個四年任期內(nèi)繼續(xù)推動氣候政策立法，但在國會兩黨力量不發(fā)生戲劇性變化的情況下也將很難有所作為，在政府債務(wù)和金融危機(jī)下奧巴馬并未有太多的政策選擇，極有可能延續(xù)過去四年的老路而作為有限。

其次，經(jīng)濟(jì)利益是美國判斷是否提高氣候行動力度的前提，當(dāng)前政府和民眾的注意力仍主要在提振經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)造就業(yè)上。

因?yàn)榻鹑谖C(jī)，美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展近年來趨于疲軟，美國國內(nèi)政治的注意力已經(jīng)從環(huán)境安全等長期問題轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的短期問題，而以應(yīng)對氣候變化為核心的“綠色經(jīng)濟(jì)”措施顯然需要更長的時間才有可能發(fā)揮刺激經(jīng)濟(jì)增長、培育新興產(chǎn)業(yè)的作用。

美國一貫以中國等發(fā)展中國家未采取一致行動為借口，但假使中國等發(fā)展中國家真正做出讓步，美國仍然會保留“不作為”的權(quán)利，除非這樣的“作為”能為美國帶來切實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益，如擴(kuò)大美國技術(shù)在國際市場的份額。而當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)是，美國正因?yàn)閲鴥?nèi)經(jīng)濟(jì)利益的緣由，或以國家安全的名義，發(fā)起在太陽能、風(fēng)電等可再生能源領(lǐng)域的貿(mào)易保護(hù)措施，不斷制造中美貿(mào)易摩擦。在氣候保護(hù)和貿(mào)易保護(hù)之間，美國顯然選擇后者。

第三，目前全球氣候制度主要由歐盟主導(dǎo)，其現(xiàn)有主張與美國意志仍有較大差距，美國較難在此基礎(chǔ)上達(dá)成妥協(xié)。

美國較為抗拒歐盟主導(dǎo)的《公約》和《議定書》下的談判，更愿意在聯(lián)合國框架之外尋求大國協(xié)商的方式解決問題，以保持美國對氣候變化事務(wù)的影響力。

美國更偏好通過國際經(jīng)濟(jì)事務(wù)議事機(jī)制來解決氣候變化問題的理由主要在于：一是參與國家相對較少但全球影響力大，決策較為集中而更有效率，例如G20代表了全球近90%的經(jīng)濟(jì)量和近70%的人口；二是參與層面通常較高，往往涉及到首腦級會議，政治意愿能得到更為直接的交流或協(xié)調(diào)；三是氣候變化只是該機(jī)制重點(diǎn)關(guān)注的問題之一，各方可以在更廣的政治經(jīng)濟(jì)事務(wù)層面上達(dá)成協(xié)議或妥協(xié)；四是這類機(jī)制對于氣候變化問題的關(guān)注重在原則和框架層面，首先是形成政治意愿，而并不在前期階段就具體細(xì)節(jié)層面的問題花費(fèi)大量時間，從而將政治性談判和技術(shù)性談判分開，前期談判的周期和回合較少。

最后，美國不會采取新的顛覆性的舉措，但會竭力體現(xiàn)其應(yīng)對氣候變化的正面姿態(tài)，以改善其國家形象。

近年來因?yàn)榻?jīng)濟(jì)形勢不甚樂觀，美國國內(nèi)應(yīng)對氣候變化政策和行動一直乏力，但美國政府仍在致力于塑造一個在種種困難中仍積極行動并取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展的形象。

雖然美國氣候立法擱淺，但另一方面美國環(huán)保署借2007年聯(lián)邦最高法院對馬薩諸塞州訴美國環(huán)保署一案的判決而開始著手對溫室氣體排放進(jìn)行管制，并于2009年正式將二氧化碳認(rèn)定為大氣污染物以適用于《清潔空氣法》的規(guī)制范圍。未來美國將會繼續(xù)打頁巖氣這張“牌”，并發(fā)揮環(huán)保署的力量，通過在全球大力推動“短壽命氣候污染物”減排和對部分脆弱性國家的援助來“撬動”氣候政治的輿論“杠桿”，但真正通過《公約》下資金和技術(shù)機(jī)制發(fā)揮作用的可能性并不大，而且在貿(mào)易和知識產(chǎn)權(quán)問題上將繼續(xù)采取強(qiáng)硬立場。

中國應(yīng)提升國家低碳創(chuàng)新能力

隨著近年來中國排放總量的快速攀升，美國等發(fā)達(dá)國家刻意突出中國問題，以此來作為“共區(qū)”失去現(xiàn)實(shí)意義的最大佐證，以期進(jìn)一步演變“共區(qū)”、動搖兩大陣營的劃分。從目前看，中國等發(fā)展中國家和美國在《公約》機(jī)制下要突破藩籬達(dá)成跨陣營合作的機(jī)會還存在較大障礙。

但未來長期氣候制度的走向應(yīng)更面向合作而非對抗。中國等發(fā)展中國家和美國在氣候領(lǐng)域的合作應(yīng)以增進(jìn)對各方國情和立場的理解為主，務(wù)實(shí)開展低碳能源和低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作，以共同實(shí)現(xiàn)應(yīng)對氣候變化目標(biāo)。

各方在氣候變化領(lǐng)域的合作需要有一個逐漸加深的過程，而非一蹴而就，合作的契機(jī)取決于各方國內(nèi)政治和產(chǎn)業(yè)界的意愿，以及國際經(jīng)濟(jì)局勢和氣候談判的進(jìn)展，各方應(yīng)尊重各自既有立場，理性面對雙方在當(dāng)前氣候機(jī)制中的利益訴求和矛盾分歧，開展清潔能源、節(jié)能和能效、碳市場等領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作，推進(jìn)區(qū)域和行業(yè)各層面交流，理性解決雙方在應(yīng)對氣候變化和低碳發(fā)展領(lǐng)域的貿(mào)易糾紛和壁壘問題。

此外，美國在應(yīng)對氣候變化方面的許多獨(dú)特思路值得中國學(xué)習(xí)和借鑒。首先是注重氣候目標(biāo)與其他政策目標(biāo)的“斂合性”，提升國家低碳創(chuàng)新能力；其次是改善對外援助體制，組織大企業(yè)和民間組織開展全球性應(yīng)對氣候變化行動。同時，還可以考慮通過學(xué)界、商界或民間力量的合作，增進(jìn)互信和理解。(作者：柴麒敏)（作者為國家氣候戰(zhàn)略研究和國際合作中心助理研究員，原文有刪減，標(biāo)題為編者加注）