中國的氣候變化應(yīng)對立法已實(shí)質(zhì)性啟動。

3月29日，全國人大、國務(wù)院法制辦、發(fā)改委 、環(huán)保部 、水利部等政府機(jī)構(gòu)的官員、法學(xué)者、地方代表、國際環(huán)保組織和大使館代表等上百位與氣候變化立法相關(guān)的人士齊聚，參加由國家發(fā)改委舉辦的“應(yīng)對氣候變化立法國際研討會”(以下簡稱“國際研討會”)。

在此次國際研討會上，與會代表就氣候變化立法的目標(biāo)原則與框架體系、管理體制與制度、市場機(jī)制與碳交易、激勵與保障措施、能力建設(shè)與公眾參與等話題，展開熱烈討論。

近日， 中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所在中國網(wǎng)發(fā)布了其起草的《氣候變化應(yīng)對法》(建議稿)，公開征集意見。

本報獲悉，該建議稿為法學(xué)研究所承擔(dān)的環(huán)保部委托的課題。同時，國家發(fā)改委委托了中國政法大學(xué)起草氣候變化立法草案 ?！绊椖苛㈨検窃谌ツ晗掳肽辏覀冞€在積極推進(jìn)這項工作，所以我們的草案還沒出來?！敝袊ù髮W(xué)環(huán)境資源法研究所所長王燦發(fā)對本報解釋。

目前，應(yīng)對氣候變化法已經(jīng)列入國家發(fā)改委2011-2015年的立法規(guī)劃?！鞍l(fā)改委是受國務(wù)院的委托起草相關(guān)的立法草案，但該草案最終是以法律 、條例還是規(guī)范性文件的面目出現(xiàn)，現(xiàn)在還難以確定?！币晃环蓪＜覍Ρ緢蠓治?。

事實(shí)上，就要不要針對氣候變化單獨(dú)立法也一直存在爭議。“不管要不要立法，一些基本的問題需要在國家層面急待明確，比如適應(yīng)氣候變化的基本制度，碳交易和碳稅的制度等等。”國際研討會上，一位地方發(fā)改委官員對本報表示。

“社科版”首發(fā)

3月18日，中國網(wǎng)發(fā)布了中國社科院起草的《氣候變化應(yīng)對法》(建議稿)及其立法說明。

根據(jù)建議稿的立法說明，《建議稿》屬于中國政府和瑞士聯(lián)邦政府雙邊合作項目的一部分，即中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所和環(huán)境保護(hù)部 、瑞士聯(lián)邦政府駐華大使館于2010年7月就氣候變化立法簽訂了合作研究協(xié)議，建議稿即為該項目的階段性成果。

該項目組由原全國人大常委會委員王家福和中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所常紀(jì)文教授牽頭，由常紀(jì)文教授擔(dān)任首席研究專家。

現(xiàn)已出爐的建議稿共分十章一百一十五條，包括總則、氣候變化應(yīng)對的職責(zé)權(quán)利和義務(wù)、氣候變化的減緩措施、氣候變化的適應(yīng)措施、氣候變化應(yīng)對的保障措施、氣候變化應(yīng)對的監(jiān)督管理、氣候變化應(yīng)對的宣傳教育和社會參與、氣候變化應(yīng)對的國際合作、法律責(zé)任、附則。

在國際研討會上，常紀(jì)文透露，他們一共起草了基于全國總量控制和重點(diǎn)企業(yè)配額控制的兩個立法版本，這兩個版本都向國家發(fā)改委遞交了?！暗谝粋€版本是為未來20年以后準(zhǔn)備的，是考慮我國假如施行總量控制的情景下，該如何立法的版本；后一個版本只是針對重點(diǎn)的高污染、高排放企業(yè)適用的版本。”常紀(jì)文對本報記者解釋。

目前對外公開的版本為配額版本。建議稿提出了八大低碳制度，其中包括總量控制制度、低碳標(biāo)準(zhǔn)和交易制度，氣候變化應(yīng)對目標(biāo)責(zé)任制和考核制度，豁免排放份額措施(即除了屬于大氣污染物質(zhì)的溫室氣體外，國家對排放溫室氣體的重點(diǎn)單位經(jīng)核定免費(fèi)給予豁免排放配額)，銷售環(huán)節(jié)征收碳稅，重復(fù)拆遷征收能源浪費(fèi)稅，區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制和補(bǔ)助機(jī)制，新改擴(kuò)項目溫室氣體減排預(yù)評估制度，對外反制措施等。

其中值得一提的是，對外反制措施。針對歐盟對中國民航業(yè)擬征收碳稅的做法，建議稿規(guī)定了保護(hù)國家利益的對外反制措施，指出中國反對借應(yīng)對氣候變化的名義實(shí)施任何形式的貿(mào)易保護(hù)行動，其他國家和國際組織借氣候變化應(yīng)對的名義，對中國企業(yè)采取單邊稅收措施等貿(mào)易保護(hù)措施，或者對入境、過境中國民航班機(jī)、輪船采取單邊措施征收碳稅或者類似稅費(fèi)的，中國政府有權(quán)根據(jù)本國的實(shí)際情況采取反制措施。

三大爭議

在此次“國際研討會”上，各路與會代表熱議“建議稿”。

爭議的焦點(diǎn)首先集中在建議稿確定的法律原則上。建議稿第四條確定了六大原則，它們分別是可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則、減緩與適用并重的原則、自愿減排和強(qiáng)制減排相結(jié)合的原則、科學(xué)應(yīng)對氣候變化原則、政策協(xié)調(diào)原則和社會參與的原則。

“所謂可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，即建議稿的第四條，氣候變化應(yīng)對堅持綠色和低碳發(fā)展，統(tǒng)籌氣候保護(hù)和經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的原則?！蓖鯛N發(fā)指出，“這個原則的表述值得檢討?！?/P>

他認(rèn)為，首先，可持續(xù)發(fā)展是一個目標(biāo)而不是原則，因為它里面不包含規(guī)范性；其次，第四條說的是統(tǒng)籌氣候保護(hù)和經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展，就意味著氣候保護(hù)服從于經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展需求，違法立法初衷。

“因此，我覺得應(yīng)該反過來，要經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展去服從于應(yīng)對氣候變化，當(dāng)然我的這個觀點(diǎn)也不一定正確，這里面要確定一個誰協(xié)調(diào)誰的問題?！蓖鯛N發(fā)指出。

對建議稿確定的第二大原則即減

緩與適應(yīng)并重的原則，人民大學(xué)法學(xué)院教授李艷芳認(rèn)為該原則不成立，因為“減緩與適應(yīng)”是應(yīng)對氣候變化所包含的兩大領(lǐng)域，是涵蓋的主要內(nèi)容，而非立法的原則。

針對減緩與適應(yīng)并重這種說法，也有與會代表提出自己的意見。“如果說在全球?qū)用嫔蠝p緩占7，適應(yīng)占3，那么到城市層面我覺得應(yīng)該是適應(yīng)占7，減緩占3?！?/P>

國家發(fā)改委氣候司副巡視員孫楨指出，“所以，我覺得在國家層面上適應(yīng)于減緩之間5∶5還不夠，我覺得6∶4，能不能考慮把適應(yīng)換到減緩前面？”

在法律原則問題上，王燦發(fā)建議增加一個原則，解決應(yīng)對氣候變化由誰來承擔(dān)的問題，“在國際上是遵循共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，但是在國內(nèi)不應(yīng)該如此，我覺得應(yīng)該確定一個誰排放、誰付費(fèi)和誰受益、誰承擔(dān)的原則?！?/P>

在法律原則之外，也有與會代表對建議稿確定的新改擴(kuò)項目溫室氣體減排預(yù)評估制度提出質(zhì)疑。根據(jù)建議稿第79條，新建、改建、擴(kuò)建的重點(diǎn)項目在可行性論證階段，應(yīng)當(dāng)委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)開展溫室氣體減排預(yù)評估，報當(dāng)?shù)匕l(fā)展與改革部門和環(huán)境保護(hù)行政主管部門共同審批；溫室氣體減排預(yù)評估應(yīng)當(dāng)和節(jié)約能源預(yù)評估、環(huán)境影響評價結(jié)合進(jìn)行。

對此，一位與會的企業(yè)負(fù)責(zé)人對本報指出，發(fā)改委已經(jīng)開展了固定資產(chǎn)投資項目的節(jié)能評估與審查制度，根據(jù)節(jié)能評估的情況可以實(shí)質(zhì)上推倒出其對溫室氣體排放的影響，那么是否有必要再推出一個溫室氣體減排預(yù)評估制度？這會不會增加企業(yè)的成本？

立法還是修法？

本報獲悉，在中國社科院之外，其他科研機(jī)構(gòu)也在組織起草氣候變化應(yīng)對法的草案。

其中，中國政法大學(xué)是受國家發(fā)改委委托起草，其立法草案因為項目立項較晚還在推進(jìn)之中；中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所，在美國能源基金機(jī)會的資助下，也在起草相關(guān)的草案，目前已形成初稿。

盡管，氣候變化應(yīng)對已成為立法研究的熱土，但實(shí)際上，法學(xué)界對要不要單獨(dú)就應(yīng)對氣候變化進(jìn)行專門立法一直存在爭議，并未形成統(tǒng)一認(rèn)識。

在此次國際研討會上，國家發(fā)改委副主任解振華介紹，目前中國的多部法律法規(guī)與應(yīng)對氣候變化都有密切的關(guān)系，比如《可再生能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《節(jié)約能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《森林法》等等；國務(wù)院和有關(guān)部門還發(fā)布了一系列行政法規(guī)和行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，包括制定發(fā)布了《清潔發(fā)展機(jī)制效應(yīng)》，也正在制定《中國溫室氣體自愿減排交易活動與管理辦法》、《低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》、《溫室氣體排放統(tǒng)計核算體系》等等。

“既然已經(jīng)有了這么多法律法規(guī)和規(guī)范性文件，那么不宜再另起爐灶進(jìn)行專門立法，因為立法的成本很高?！币晃还舱邔W(xué)者對本報指出，就人大而言，當(dāng)下的主要任務(wù)是進(jìn)行修法和立法清理，這方面的任務(wù)更為急迫，單獨(dú)就氣候變化立法的可能性不大。

因此， 有學(xué)者指出，既然制定單行法的成本很高，而氣候變化的核心問題就是能源問題，那么不如抓住人大正在制定《能源法》的機(jī)會，將氣候變化作為專章納入《能源法》加以規(guī)定，明晰與氣候變化相關(guān)的基本制度。

對這種說法，發(fā)改委系統(tǒng)的官員則認(rèn)為，氣候變化的一個重要內(nèi)容是能源問題，但不僅僅限于能源問題，還涉及到農(nóng)業(yè)、水利、氣象等多個領(lǐng)域的問題，《能源法》無法涵蓋氣候變化的諸多問題。

同時，亦有學(xué)者指出，可把氣候變化立法的相關(guān)內(nèi)容納入正在修訂的《大氣污染防治法》中加以解決?！暗荂O2作為六種溫室氣體的一種，并非屬于污染物，這如何與《大氣污染防治法》相容？”前述公共政策學(xué)者指出，盡管美國通過判例的形式將溫室氣體列入污染物，但這個革命性舉措并未在全球引發(fā)其他國家的仿效。

在反對聲之外，也有不少學(xué)者呼吁，盡快制定氣候變化立法方面的基本法，代表者如中國科學(xué)院院士秦大河、國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員周宏春等。

值得注意的是，在2011年3月舉行的十一屆全國人大四次會議期間，張慶偉等31位代表提出議案，建議制定氣候變化應(yīng)對法。議案認(rèn)為，我國在應(yīng)對氣候變化體制機(jī)制建設(shè)方面存在著部門職責(zé)不清、權(quán)力義務(wù)不明，統(tǒng)一的協(xié)調(diào)應(yīng)對機(jī)制、穩(wěn)定的投入機(jī)制不健全，有關(guān)預(yù)測報告等發(fā)布渠道尚未法定化等問題，需要盡快制定氣候變化應(yīng)對法予以解決。

地方立法先行

作為國內(nèi)研究氣候變化立法的資深學(xué)者，李艷芳曾經(jīng)撰文指出，“雖然，當(dāng)前世界各國在應(yīng)對氣候變化的立法方面選擇了不同的模式，走了不同的道路，制定氣候變化法應(yīng)當(dāng)是一個趨勢，相信未來一段時期，世界各國都會最終走上專門性的氣候變化立法之路。所以中國有必要制定專門的氣候變化應(yīng)對法?！?/P>

從國際上來看，不少國家已經(jīng)開展了氣候變化的立法。根據(jù)本報記者不完全統(tǒng)計，英國、歐盟、美國、加拿大、韓國、菲律賓、澳大利亞等國家都制定了氣候變化方面的基本法或者單項法，其中以英國的立法作為典型，2008年英國出臺了《氣候變化法案》。

但是，國內(nèi)應(yīng)對氣候變化的關(guān)注度稍顯不夠。其實(shí)，早在2009年8月，全國人大常委會第十次會議通過了《全國人大常委會關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》，提出要把積極應(yīng)對氣候變化的相關(guān)立法作為形成和完善中國特色社會主義法律體系的一項重要任務(wù)，納入立法工作的議程。

此后，國務(wù)院授權(quán)國家發(fā)改委牽頭研究擬定有關(guān)法律草案，而國家發(fā)改委將《應(yīng)對氣候變化法》納入了其2011-2015年立法規(guī)劃，同時委托中國政法大學(xué)從事建議草案的起草工作。

本報發(fā)現(xiàn)，地方的嘗試已經(jīng)先于中央。其中，青海、山西兩省已經(jīng)分別于2010年8月和2011年7月正式頒布了省級應(yīng)對氣候變化的辦法，四川于2011年1月發(fā)布《四川省應(yīng)對氣候變化辦法》(代擬稿)公開征集意見，并已將修改意見反饋至省政府法制辦。

對這種現(xiàn)象，孫楨指出，中國應(yīng)對氣候變化的思路是“試點(diǎn)先行、上下互動”，那就不能光下面動上面不動，對立法工作要有緊迫感。

而就“上面如何動”，不少受訪專家同時指出，應(yīng)盡快推進(jìn)專門的氣候變化法的立法工作，對應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的諸多基本制度進(jìn)行綱領(lǐng)性規(guī)定，通過這個基本法形成一個應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域具有全局意義的法律制度框架，同時可以全面將我國應(yīng)對氣候變化的方針、政策和戰(zhàn)略完整展示出來。

事實(shí)上，無論是否單獨(dú)制定氣候變化應(yīng)對法，一些氣候變化領(lǐng)域的基本問題都亟待解決，比如部委之間的職能分工、中央與地方之間的責(zé)權(quán)利、碳交易與碳稅制度、適應(yīng)氣候變化方面的基本制度。

英國氣候變化法

生效時間：2008年11月26日獲得王室許可(部分內(nèi)容正式生效于2009年1月1日)

主要內(nèi)容：法案的基礎(chǔ)是加強(qiáng)碳管制制度框架、促使英國向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，鼓勵低碳產(chǎn)品投資，在國際社會上產(chǎn)生重大影響；建立了五年預(yù)算體系。

監(jiān)管安排：政府應(yīng)當(dāng)向議會報告碳預(yù)算政策的執(zhí)行情況，政府必須向議會提交碳排放年度報告以監(jiān)控英國減排工作，同時由政府主導(dǎo)能源與氣候變化問題的辯論。氣候變化委員會是在《氣候變化法》下成立的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)就設(shè)立碳預(yù)算水平和如何給予政府建議和意見，同時每年向議會匯報溫室氣體減排的進(jìn)程。委員會將向英國議院提供英國目標(biāo)進(jìn)展、政府預(yù)算執(zhí)行情況的年度報告，政府必須給予響應(yīng)，以此確保一個年度制度的透明度和問責(zé)性。氣候變化委員會是一個非政府機(jī)構(gòu)，由能源與氣候變化部領(lǐng)導(dǎo)，能源與氣候變化部、環(huán)境報、食品與鄉(xiāng)村事務(wù)部等機(jī)構(gòu)提供運(yùn)營資金。

碳定價：法案建立了碳預(yù)算體系，碳預(yù)算分為三個階段，每個階段分為五年。

碳減排目標(biāo)：具有法律約束力的目標(biāo)，溫室氣體排放，2020年比基準(zhǔn)年減少34%，2050年比基準(zhǔn)年減少80%。

能源供應(yīng)政策：規(guī)定了發(fā)展生物燃料的措施。

能源需求政策：到2012年12月31日，英國政府必須將國際航空和海運(yùn)碳排放納入到法案中來，否則必須向議院解釋未來納入的具體原因。

適應(yīng)性：氣候變化委員會下設(shè)適應(yīng)性小組委員會，專門為政府的適應(yīng)性工作提供建議，并負(fù)責(zé)對地方政府的應(yīng)對工作進(jìn)行詳細(xì)審查。